Home / Strategic Move / AEC Move / Not just a China story…SOE reform in Asia

Not just a China story…SOE reform in Asia

ไม่ใช่แค่เรื่องของจีน…การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในเอเชีย

โดย นายโจเซฟ อินคัลคาเทอรา นักเศรษฐศาสตร์ ธนาคารเอชเอสบีซี

ความจำเป็นในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไม่ได้เป็นเรื่องเฉพาะในจีนเท่านั้น โดยเวียดนาม มาเลเซีย อินเดีย และอินโดนีเซียก็ล้วนแล้วแต่มีองค์การภาครัฐที่ใหญ่โต ประเทศต่าง ๆ ทั่วภูมิภาคเอเชียจำเป็นต้องมีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ แต่การปฏิรูปที่จำเป็นแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ทั้งนี้ เอเชียประสบผลสำเร็จด้วยดีในอดีต การปฏิรูปนั้นนอกจากจะช่วยทำให้การเติบโตของผลิตภาพ (productivity growth) ขยายตัวเพิ่มขึ้นแล้ว ยังช่วยจำกัดความเสี่ยงทางการเงินและการจัดสรรเงินทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพอีกด้วย

 

 

การที่รัฐวิสาหกิจมีบทบาทสำคัญในกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอเชียไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ อย่างแรกที่เห็นได้ชัดเจน คือ เศรษฐกิจจีนและเวียดนาม ซึ่งเดิมเคยเป็นเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมได้ก้าวเข้าสู่ขั้นตอนการปฏิรูประบบตลาดขนานใหญ่ ถึงแม้ว่าจะเห็นการเติบโตอย่างรวดเร็วของภาคเอกชนในจีนและเวียดนาม แต่รัฐวิสาหกิจยังถือครองสินทรัพย์ถาวร (fixed assets) ในสัดส่วนที่ใหญ่มาก และมีผลผลิตที่คิดเป็นสัดส่วนสำคัญของผลผลิตภาคอุตสาหกรรม (industrial output) รวม เมื่อคำนวณโดยคร่าวๆ เราคาดว่าสัดส่วนการถือครองสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจในเอเชียน่าจะมากถึงร้อยละ 30 และมีสัดส่วนการลงทุนมากถึงร้อยละ 25 ซึ่งจะเห็นได้ชัดในจีนและเวียดนาม

 
อาจจะไม่ค่อยเป็นที่ทราบกันนักว่ารัฐวิสาหกิจในประเทศตลาดเกิดใหม่อื่นๆในเอเชียนั้นมีบทบาทที่สำคัญเช่นกัน เช่น อินโดนีเซีย อินเดีย และมาเลเซียที่ หรือแม้แต่สิงคโปร์ ซึ่งเป็นนครรัฐและศูนย์กลางทางการเงินที่ขึ้นชื่อด้านการกำกับดูแลกิจการ (corporate governance) ที่มีมาตรฐานสูง บริษัทซึ่งรัฐบาลเป็นเจ้าของมีมูลค่าอยู่ราว 1 ใน 3 ของตลาดหุ้นสิงคโปร์ ซึ่งดำเนินธุรกิจและสร้างรายได้แก่รัฐ และค่อนข้างเป็นอิสระจากการควบคุมของรัฐบาล

 

 

ดังนั้น จึงเป็นตัวอย่างแก่ประเทศอื่น ๆ ให้ดำเนินรอยตาม ตรงกันข้ามกับเกาหลี ฟิลิปปินส์ และไต้หวัน ซึ่งมีองค์การภาครัฐที่ค่อนข้างเล็ก ส่วนหนึ่งเป็นเพราะความสำเร็จในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการในช่วงทศวรรษที่ 90 และทศวรรษหลัง 2000 อันเป็นห้วงเวลาที่อยู่ภายใต้การดูแลของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ

 
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เห็นได้ชัดคือประเทศที่มีรัฐวิสาหกิจอย่างแพร่หลายและเป็นผู้เล่นหลักในเศรษฐกิจ ประสิทธิภาพการดำเนินงานที่ต่ำของรัฐวิสาหกิจจะฉุดรั้งการเติบโตของผลิตภาพโดยรวม ซึ่งเป็นปัญหาในช่วงหลายปีที่ผ่านมา และในกรณีขององค์การภาครัฐจำนวนมากของจีน มีนัยสะท้อนออกมาสู่ระดับโลกโดยเฉพาะในเรื่องของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ การเติบโตของเศรษฐกิจ และเสถียรภาพทางการเงินด้วย การแปรรูปและการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่มีประสิทธิภาพเป็นความท้าทายที่สำคัญไม่ใช่แค่จีนเท่านั้น

 

แต่สำหรับเศรษฐกิจเอเชียหลายแห่งด้วย ผู้กำหนดนโยบายสามารถดำเนินการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อปรับปรุงผลิตภาพในลักษณะที่จับต้องได้และตรงไปตรงมา ถึงแม้ว่าจะเป็นการปฏิรูปที่ทำได้ยากในเชิงการเมือง แต่อาจจะช่วยกระตุ้นการลงทุนภาคเอกชน (crowd-in) ขณะที่ช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่ภาครัฐ

 
โชคดีที่เราไม่จำเป็นต้องมองหาตัวอย่างเด่น ๆ ไกลตัว มีกรณีตัวอย่างมากมายในเอเชีย เช่น แนวทางการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเกาหลีและฟิลิปปินส์ โครงสร้างบริษัทโฮลดิ้งส์ของรัฐวิสาหกิจในสิงคโปร์ หรือการปฏิรูปด้านการกำกับดูแลในมาเลเซียเมื่อเร็ว ๆ นี้ ในบทวิจัยนี้ เราพยายามที่จะ 1) ตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในเอเชีย 2) ศึกษาข้อเสนอแนะด้านการปฏิรูปหลากหลายมิติ และ 3) ประเมินความคืบหน้าของการปฏิรูปในแต่ละประเทศ โดยรวม เราคิดว่าการปฏิรูปน่าจะมีผลกระทบมากที่สุดต่อภาพรวมการเติบโตในอินโดนีเซียและเวียดนาม

 

ประเทศไทย

รัฐวิสาหกิจไทยมีประวัติศาสตร์อันยาวนาน โดยส่วนใหญ่เป็นรัฐวิสาหกิจที่มุ่งเน้นอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ อย่างไรก็ตาม รัฐวิสาหกิจในกลุ่มอุตสาหกรรมของไทยหลายแห่ง เช่น การบินไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย ประสบปัญหาทางการเงินอย่างเห็นได้ชัด

 
รัฐบาลได้เตรียมแผนเพื่อปฏิรูปภาครัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ ซึ่งพ.ร.บ.ฉบับนี้ไม่ได้หมายความว่าเป็นพระราชบัญญัติแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่เป็นตัวเร่งสำหรับการเป็นกลไกกำกับดูแลที่ดีขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ

 
วัตถุประสงค์ของการปฏิรูปส่วนหนึ่งเพื่อเป็นการปรับปรุงการกำกับดูแล และดำเนินการปรับโครงสร้าง รัฐบาลได้จัดตั้งคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (หรือ ซูเปอร์บอร์ด) ขึ้นในปี 2557 ซึ่งมีนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน โดยซูเปอร์บอร์ด มีหน้าที่รับผิดชอบเสนอแนะนโยบาย แผนการบริหาร และแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ

 

นอกจากนี้ ยังมีอำนาจกำกับดูแลและติดตามผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจและอนุมัติการเข้าเป็นสมาชิกบอร์ดรัฐวิสาหกิจ การดำเนินการเหล่านี้บ่งชี้ว่าไทยกำลังก้าวไปสู่แบบจำลองเทมาเส็ก (Temasek-model) ในการบริหารรัฐวิสาหกิจ แรงผลักดันเริ่มแรกในปี 2558 นอกเหนือจากการปรับปรุงประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจแล้ว คือการเตรียมตัวเข้าเป็นสมาชิกข้อตกลง TPP ในท้ายที่สุด

 
ถึงแม้ว่ารัฐวิสาหกิจบางแห่งประสบปัญหาทางการเงิน แต่ก็ยังสามารถสร้างรายได้คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 8 ของรายได้ทั้งหมด โดยรายได้ส่วนใหญ่มาจากบริษัทปตท. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจดำเนินธุรกิจพลังงาน และเป็นบริษัทไทยเพียงรายเดียวที่อยู่ใน Fortune Global 500 นอกจากนี้ ธนาคารของรัฐหลายแห่งยังมีส่วนร่วมสำคัญในการปล่อยสินเชื่อแก่ครัวเรือนในชนบท อย่างไรก็ตาม การที่ไทยมีปัญหาหนี้ครัวเรือนที่สูงขึ้น การปล่อยสินเชื่อดังกล่าวก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไข